В течение нескольких последних лет годовые отчёты Общественной палаты Российской Федерации выделяют в качестве одной из самых острых проблем – проблему сохранения культурного наследия. При этом подчеркивается, что «процесс уничтожения культурного наследия набирает пугающую динамику». «В целом не создана система государственной охраны объектов культурного наследия, которая должна соответствовать Конституции Российской Федерации и представлять собой единую систему органов исполнительной власти, включающую федеральный орган охраны объектов культурного наследия и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации».  Только в последнем отчёте – за 2012г., - отмечаются некоторые положительные изменения градостроительной политики в Москве. Но и в этом последнем отчёте подчёркивается, что «сложившийся         механизм        противодействия       нарушениям законодательства     об   охране    культурного    наследия    не   позволяет оперативно    пресекать   на  практике   нарушения    закона,  предотвращать ущерб,    нанесённый      памятникам,     и   привлекать     нарушителей     к ответственности.  Общественные инициативы в  области  охраны  объектов культурного    наследия     не  имеют    широкой практики  из-за  отсутствия реальных  механизмов  общественного влияния на принимаемые решения или бездействие органов власти».

На проходившем осенью прошлого года заседании Совета по культуре и искусству при Президенте России проблема сохранения культурного наследия тоже была одной из центральных тем. Состояние в этой сфере получило оценку, аналогичную той, что дает Общественная плата. И Президент как одну из главных задач в сфере культуры определил задачу создания «реально действующих механизмов, которые позволят использовать историко-культурное наследие эффективно и бережно».

К сожалению, мы не смогли найти документа, где бы давалась внятная, обобщающая оценка проблемы сохранения культурного наследия страны Министерством культуры России. На упоминавшемся выше заседании Совета по культуре при Президенте Министерству культуры России было предложено «отразить все существующие проблемы и пути их решения в государственном докладе о состоянии объектов культурного наследия народов России, который уже в октябре (речь идёт о прошедшем 2012г. – В.Л.) должен быть впервые представлен в Правительство и открыт для широкого общественного обсуждения». Однако, наши попытки найти этот Доклад и следы его «широкого общественного обсуждения» успехом не увенчались.

Судя по недавнему информационному письму Министерства культуры России, на предстоящем съезде предполагается обсудить некие «итоги работы по подготовке Государственного доклада о состоянии объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Но чтобы такое обсуждение было более плодотворным, целесообразно было бы опубликовать проект данного Доклада хотя бы за пару недель до начала работы съезда. Это создаст реальные условия для «широкого общественного обсуждения данного Доклада.

В ожидании комплексного всестороннего обсуждения проблем сохранения культурного наследия, мы хотим обратить внимание на вопросы, которые считаем особенно важными.

Любой разговор о проблемах сохранения культурного наследия начинается и завершается, как правило, сетованиями на несовершенство законодательства. При этом резолюции всех последних съездов органов охраны памятников истории и культуры, по сути, сводятся с одной стороны к перечислению уже принятых благотворных изменений и дополнений в это законодательство, а с другой стороны к предложению новых «изменений и дополнений», которые должны быть ещё более благотворными.. А ситуация принципиально не меняется. Более того ссылки на это самое «несовершенство законодательство» давно стали удобной отговоркой для чиновников. Ты к ним: «Господа хорошие! Памятники разрушают!». А они горестно покачают головой: «Да, разрушают», и ту же разведут руками: «Так мы ж ничего делать не можем. Законы такие».

Судя по уже упоминавшему информационному письму федерального минкультуры и предстоящий съезд предполагают посвятить в основном обсуждению ещё одних законодательных поправок и дополнений.

Но, может, уже пора перестать латать этот законодательный «тришкин кафтан», который давно уже никого не греет,  а каждая попытка его получше залатать, только ещё больше обнажает всякие «неприличные места»?

Может, уже более чем десятилетний опыт правоприменения и «совершенствования» нормативных актов о культурном наследии позволяет эффективно и комплексно решить эту проблему. Провести комплексный анализ всех тех пробелов и недоработок в законодательстве, которые не позволяют эффективно защищать культурное наследие. И на основе этого анализа подготовить пакет всех необходимых правовых актов, включающий новый закон о культурном наследии, необходимые изменения в градостроительный, гражданский и пр. кодексы и законы, которые, так или иначе, регулируют вопросы владения и использования объектов культурного наследия, и все необходимые подзаконные акты. И добиться принятия всех этих правовых актов именно «пакетом», единовременно.

Если мы действительно хотим кардинально изменить ситуацию, которая, как все признают, становиться катастрофической, - то именно этот вопрос – комплексный анализ десятилетнего применения нынешнего законодательства о культурном наследии, - должен стать главным предметом обсуждения на предстоящем съезде. А главными решениями – определение конкретных шагов, чтобы такой законодательный «пакет» был разработан в течение ближайшего года и был рассмотрен на следующем съезде.

 Одним из главных инструментов повышения эффективности работы органов власти всех уровней и направлений деятельности (о необходимости которой сейчас говорят все, начиная с Президента) признается усиление её (власти) открытости и прозрачности, а также «максимальное использование механизмов общественного контроля, экспертной оценки, дискуссий» (из выступления В.В.Путина на заседании уже упоминавшегося Совета по культуре).

На наш взгляд с «открытостью и прозрачностью» в сфере охраны культурного наследия очень большие проблемы. Деятельность департаментов и отделов министерств культуры отвечающих за работу по сохранению культурного наследия на деле оказывается более «засекреченной», чем информация о работе «силовых ведомств». На сайте федерального министерства в разделе «Деятельность» информация о деятельности по защите и сохранению культурного наследия просто отсутствует (очевидно, эта деятельность не рассматривается министерством среди приоритетных). В разделе самого  Департамента контроля, надзора и лицензирования в сфере культурного наследия худо-бедно ведётся только раздел новостей, в котором отображается в основном проведение официальных заседаний, совещаний и пр. На сайте Министерства культуры Ростовской области (мы можем судить, понятное дело, только о нашем региональном министерстве, поэтому заранее извиняемся перед министерствами других регионов, где, возможно, дела обстоят иначе) в соответствующем разделе нет почти ничего кроме списков объектов культурного наследия и прошлогоднего Доклада Министерства культуры Ростовской области об осуществлении государственного контроля в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Какого-либо источника информации, где можно было бы узнать о деятельности Южного управления министерства культуры России в сфере сохранения объектов культурного наследия нам вообще не удалось найти.

Нам не редко приходится слышать от работников министерства культуры: мы работаем не покладая рук и не разгибая спины, - а от вас слышим только обвинения в нерадивости. Так, дорогие дамы и господа, покажите, где мы можем узнать об этой работе? Не «проценты к процентам» в отчетах и докладах, а конкретные дела по защите и сохранению конкретных памятников – то, что реально интересует людей, которых волнует сохранение культурного наследия.

Мы можем подсказать, какую информацию мы, прежде всего, хотели бы видеть в открытом доступе.

Прежде всего, актуальную информацию по государственному реестру объектов культурного наследия. По сути, только включённость в Реестр является с точки зрения закона единственно реальной юридической защитой памятника. Если мы не правы, пусть нас поправят, но мы уже сталкивались с прецедентами, когда суды оправдывали разрушителей памятников, ссылаясь, прежде всего, на то, что эти памятники не включены в Государственный реестр, а потому не могут рассматриваться в качестве охраняемых государством объектов культурного наследия.

Получить информацию хотя бы об относительно актуальном состоянии Реестра достаточно хлопотно и неудобно. И при этом нет никакой гарантии полноты этой информации. Наверное, многим известен информационный ресурс «Объекты культурного наследия» (http://kulturnoe-nasledie.ru). Но доступ к информации о Реестре там почему-то закрыт паролем, при этом, кто и как может получить пароль доступа к этому ресурсу, нигде не указывается. Нам не понятен этот режим секретности, при том, что согласно Конституции объекты культурного наследия являются общенародным достоянием и каждый гражданин России имеет право на открытый доступ как к самим памятникам, так и к информации о них. Впрочем, думается, доступ к этому ресурсу мало что даст, потому что он, судя по всему, уже года два не обновляется. Также как не обновляется соответствующая информации и на сайте нашего областного министерства культуры. Фактически единственным найденным нам способом получить информацию об актуальном состоянии Реестра является отслеживание соответствующих приказов федерального министерства культуры, которые, отдадим здесь должное, регулярно публикуются последние пару лет. Но нам непонятно, почему нельзя вывести всю сводную информацию о Реестре на отдельной веб странице, на которую легко можно было бы перейти с соответствующего пункта меню сайта. Каких либо технических проблем для этого нет. Да и времени это много не займет. Судя по опубликованным приказам, речь идёт о нескольких десятках объектов культурного наследия, и перенести информацию из этих приказов в соответствующую таблицу на сайте министерства много времени не займёт – от силы, два-три часа. И последующая поддержка данной таблицы в актуальном состоянии тоже не будет занимать много времени, потому что вряд ли в ближайшее время Реестр будет пополнятся больше чем на несколько десятков памятников в месяц.

«Наполнение» Реестра – это отдельная важная проблема, которую мы не можем обойти. Эта проблема ни для кого не является секретом. Очень точно её «заострил» Д.В.Трубочкин на упоминавшем прошлогоднем заседании Совета по культуре при Президенте: «Сейчас он (Реестр – В.Л.) пополняется невозможно медленно. Чтобы сегодняшними темпами ввести в реестр все памятники России, потребуется не менее 1500 лет». Дмитрий Владимирович предлагает свои решения этой проблемы. У многих, думаем, есть свои предложения решения этой проблемы. Мы выносим на обсуждения два наших предложения.

Первый – как ускорить «наполнение» Реестра в рамках существующей системы его формирования. В соответствии с недавно утверждённым порядком регистрации объектов культурного наследия в едином государственном реестре правом подачи заявления на включение в реестр обладают только органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные в сфере охраны культурного наследия, или собственники (пользователи) объекта культурного наследия. Мы предлагаем расширить круг организаций имеющих право подавать такие заявления за счёт общественных организаций, работающих в соответствующей сфере (региональные отделения ВООПИиК, «Архнадзор» и т.п, не все, но наиболее авторитетные, работающие много лет, скажем не менее десяти), некоторые творческие союзы (Союзы архитекторов и художников, например) и ученые советы факультетов и ВУЗов соответствующей направленности (архитектурные, искусствоведческие и т.п.)

Второе предложение, можно сказать, экстраординарное. Но оно диктуется, очевидно, экстраординарной, близкой к катастрофической, ситуацией с сохранением культурного наследия. Предлагаем выйти к Президенту с просьбой принят Указ, согласно которому все объекты культурного наследия, признанные когда-либо таковыми муниципальными, региональными и федеральными властями, считать включёнными (временно, условно, - формулировку предоставим подобрать юристам) в государственный реестр объектов культурного наследия России вплоть до принятия иного решения Министерством культуры России. И лишить эти памятники охраняемого статуса можно будет только по процедуре, предусмотренной для памятников уже включённых в Реестр. Это принципиально изменит ситуацию. В случае конфликтной ситуации вокруг какого-то памятника, не его защитникам надо будет доказывать в суде, что памятник является памятником, а его разрушителям доказывать, что памятник таковым не является и не представляет никакой историко-культурной ценности.

Проблема эффективной системы учёта объектов культурного наследия, позволяющая максимально надёжно их защитить юридически, тесно связана с проблемой взаимодействия органов охраны культурного наследия с органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. Наверное, не только нам известны случаи, когда при регистрации новых собственников памятников, при смене почтового адреса памятника, изменении границ кадастрового участка, где расположен памятник, и т.п. – вдруг терялось «обременение» на данный объект кадастрового учета, которое говорило, что он является объектом культурного наследия. Во всех таких случаях, как правило, Росреестр ссылался на то, что не получал соответствующей информации от органов охраны культурного наследия. Надеемся, что в целом эта проблема будет снята в ходе формирования проекта электронного правительства, по которому, в том числе все ведомства должны наладить надёжные электронный обмен своими базами данных. В качестве одного из шагов в реализации этой задачи мы предлагаем такой шаг. Уже около двух лет действует информационный проект Росреестра «Публичная кадастровая карта». Но на этой кадастровой карте по адресам, по которым находятся объекты культурного наследия, информация об этом отсутствует. Мы предлагаем Министерству культуры России выйти с предложением в Росреестр внести в Публичную кадастровую карту соответствующие изменения и дополнения (предоставив, естественно, всю необходимую для этого информацию). Уверены, это не только позволит более оперативно решать многие конфликтные ситуации с объектами культурного наследия, но и предотвращать такие ситуации.

Другим важнейшим инструментом защиты памятников являются, как известно, охранные обязательства. Хорошо известно также, что ситуация с заключением охранных обязательств не намного лучше, чем с формирование государственного реестра объектов культурного наследия. Здесь мы опять в первую очередь сталкиваемся с практически полной закрытостью информации о том, по каким памятникам охранные обязательства заключены. Не пара предложений в отчетах и докладах с общими цифрами о заключённых за какой-то период охранных обязательств, а то, что реально волнует нас – тех, кому не безразлична судьба нашего культурного наследия, - конкретная информация по конкретным памятникам. А такую информацию нам буквально приходится «выгрызать». Для решения этой проблемы мы предлагаем, во-первых, дополнить существующие списки охраняемых объектов культурного наследия полями «Охранное обязательство», в которых указывать общее количество собственников (арендаторов) по каждому памятнику и сколько из них заключили охранные обязательства, с указанием исходных данных этих обязательств. Такие изменении вполне реально внести уже к началу следующего года. А, во-вторых, со временем, скажем, с 2015г. вывести в открытый доступ отдельные таблицы с информацией по заключенным охранным обязательствам, где помимо исходных данных таких обязательств, указывалось бы и описание предметов охраны, определенные этими обязательствами.

Проблемой является и, скажем так, очень невнятная процедура заключения охранных обязательств. Собственники (арендаторы) объектов культурного наследия, как известно, обязаны заключать такие обязательства в тридцатидневный срок. Но что происходит, когда они этого не делают? А ничего. Существует огромное количество памятников, которыми владеют (которые арендуют) в течение многих лет и даже десятилетий безо всяких охранных обязательств. А когда мы спрашиваем, заключены ли охранные обязательства по  тому или иному памятнику, мы нередко получаем ответ: нет, потому что собственники с предложением о заключении охранного обязательства не обращались. Думается, давно пора прописать не только более четкую систему ответственности собственников (арендаторов) памятников за своевременное заключение охранных обязательств, но и ответственность органов охраны объектов культурного наследия по контролю за заключением охранных обязательств. Например, если в течение полугода охранное обязательство по конкретному объекту культурного наследия не заключено, то за это должен отвечать не только собственник, но и соответствующий орган охраны культурного наследия, если им не были предприняты реальные шаги, по принуждению собственника (арендатора) памятника заключить охранное обязательство. А такими мерами могут быть следующие шаги.  Первое (через два месяца после вступления в права собственности или аренды) – официальное уведомление о обязанности заключения охранного обязательства с внятным разъяснением процедуры заключения этого обязательства и ответственности, которую владелец (арендатор) памятника может понести в случае не заключения такого обязательства. Затем система штрафов. Например, трехэтапная с интервалом в месяц или два. При этом штрафы должны быть не фиксированные, а в процентах к затратам на заключение охранного обязательства (известно, что многих собственников (арендаторов) памятников останавливает нежелание нести расходы, связанные с заключением охранных обязательства). Первый штраф – 10% от расходов на заключение охранного обязательства, второй - 30%, третий – 100%. После этого – обращение в суд с требованием лишения права собственности (аренды) с возмещением затрат за нанесённый ущерб памятнику. При этом в соответствующие законодательные акты должны быть внесены поправки, которые делали бы такое изъятие неотвратимым. Т.е., если собственнику (арендатору) памятника выписывались все три вида штрафов, а он так и не заключил охранное обязательство, то независимо от того, оплачивал или не оплачивал он эти штрафы, суд должен принимать одно решение – лишение прав собственности (аренды) с возмещением нанесенного памятнику ущерба. Желательно добавить и запрет на любые операции с недвижимости до исполнения такого решения суда. А если через год после вступления в права собственности или аренды на конкретный объект культурного наследия,  охранное обязательство не заключено, а все выше перечисленные шаги соответствующим органом охраны культурного наследия не предприняты, - то ответственность должны нести уже и эти органы охраны. Как минимум дисциплинарную, а возможно и рассмотрение такой бездеятельности «на коррупционную составляющую».

Наша статья итак уже получается достаточно объемной, поэтому следующие предложения мы лишь обозначим. Но они тоже, на наш взгляд, очень важны. В отрытом доступе должна быть актуальная, оперативно обновляемая информация по следующим документам:

- правовые акты, утверждающие проекты работ на объектах культурного наследия (с публикацией хотя бы эскизов этих проектов) и дающие разрешение на проведение работ на объектах культурного наследия;

- информация о проведении экспертных советов с публикацией их решений;

- информация о заседаниях, общественных, научно-методических и иных советов и совещаний, на которых рассматривались вопросы культурного наследия, с публикацией как решений этих советов, так и высказанных «особых мнений» при принятии этих решений

Что касается «механизмов общественного контроля, экспертной оценки, дискуссий», то это отдельная большая тема, к которой мы планируем в свое время вернуться. Здесь же мы только обозначим самые острые проблемы и самые актуальные, на наш взгляд, предложения.

Во-первых. Об экспертных оценках и дискуссиях. Здесь мы можем говорить только о нашей Ростовской области. Но ничего хорошего сказать не можем. Хотя все нормативные документы для нормальной работы экспертных советов давно приняты, такой Совет в Ростовской области не действует и, даже, насколько нам известно, пока ещё и не создан. Во всяком случае, мы нигде не смогли найти документов, учреждающий такой Совет и утверждающий его состав. И само собой разумеется, не нашли никаких следов деятельности такого Совета. Что касается «дискуссий», мы давно предлагаем принимать проекты работ на объектах культурного наследия на конкурсной основе и с широким, открытым их публичным обсуждением. Но «отклика» на это наше предложения мы пока не дождались.

«Механизмы общественно контроля» - вообще пока из области благих пожеланий. На данный момент они – по крайней мере, в сфере защиты культурного наследия, - просто отсутствуют. Какие реальные права имеют сейчас общественные организации, работающие в сфере защиты культурного наследия. Обратиться через средства массовой информации? – Если публикацию разрешат или выпустят репортаж. Устроить пикет, митинг или иную общественную акцию? – Если её разрешат. Обратиться с запросом, предложением в соответствующие органы власти? – С сомнительными перспективами реальных результатов.

Поэтому мы предлагаем предоставить следующие реальные права общественным организациям, работающим в сфере защиты культурного наследия.

Во-первых, то, о чем мы говорили в самом начале нашей статьи, – предоставить право подачи заявок на включение памятников в государственный реестр объектов культурного наследия.

Во-вторых, предоставить право выносить официальные уведомления и выносить решения о штрафных санкциях по охранным обязательствам. Эти документы должны иметь такую же юридическую силу, что и аналогичные документы, соответствующих государственных органов. И в судах такие документы должны рассматриваться на тех же основаниях, что и аналогичные документы государственных органов.

В-третьих, предоставить общественным организациям право проверки разрешительной документации на проведение работ на объектах культурного наследия и в случаи их отсутствия приостанавливать такие работы до принятия иного решения государственными органамив по охране культурного наследия.

В-четвертых, предоставит реальные права общественным, научно-методическим и иным советам, работающим при государственных органах охраны культурного наследия. Мало того, что они почти не собираются (от силы один-два раза в год) и большинство решений, которые должны приниматься после обсуждения на таких советах, принимаются без таких обсуждений. Но даже если такие обсуждения и происходят, они очень часто являются полной фикцией. Потому, что их решения не имеют даже «рекомендательного характера». И проводятся по принципу: Вы ту поговорили, мы Вас послушали, а какое решение примем – это наше дело. Мы предлагаем, чтобы решения, принятые большинством членов таких Советов, если они расходятся с решениями, предлагаемыми государственными органами, были, если не обязательными для исполнениями этими органами, то являлись основанием для возвращения на доработку с последующим их повторным обсуждением. А трехкратное отклонения предлагаемого решения большинством членов Совета должно быть основанием для его окончательного отклонения.

Мы, как известно, живем в правовом государстве. И потому окончательными инстанциям, где решается вопрос о судьбе памятников, являются суды. Но не менее известно, что наша судебная система – как бы сказать помягче, - ещё далека от совершенства. Не секрет, что до последнего времени большинство решений судов по делам о защите объектов культурного наследия оправдывали разрушителей этих объектов. По очень сомнительным основаниям, руководствуясь, как правило, чем угодно, кроме ФЗ-73. Почему так происходило и проходит, и как с этим бороться – это отдельная большая тема. Мы хотим обратить внимание лишь на одну, но очень важную с нашей точки зрения, сторону этого вопроса. А именно – оплату судебных издержек «проигравшей стороной». Эта угроза (вкупе с упомянутой выше «непредсказуемости» решений наших судов) очень часто останавливают нас (да, думается, и другие общественные организации) от обращения в суд по фактам разрушения памятников и иных нарушений законодательства о культурном наследии. Да и государственные органы по защите культурного наследия тоже, как нам порой признаются некоторые работники этих органов. Останавливает по понятным причинам: отсутствия средств на оплату этих издержек. В связи с этим мы предлагаем рассмотреть ещё одну экстраординарную меру, которую можно включить дополнительным пунктом в президентский указ, о котором мы писали в начале нашей статьи в связи с рассмотрением вопроса формирования государственного реестра объектов культурного наследия. А именно – освободить общественные организации и государственные органы, работающие в сфере защиты культурного наследия, от оплаты судебных издержек по делам, связанных с защитой культурного наследия. Понятное дело, эта мера может быть только временной и экстраординарной. И по прошествии нескольких лет, когда суды «приучатся» принимать справедливые решения по соответствующим делам, эта мера может будет отменена.

В заключении, явно злоупотребляя вашим вниманием, мы очень коротко хотим обратить внимание на вопрос, выбивающийся из общей темы нашей статьи: проблема открытости информации и прав общественности в сфере защиты культурного наследия.

Это проблема ветхого и аварийного жилья. Не секрет, что значительная часть объектов культурного наследия расположена в исторических центрах городов и являются муниципальными жилыми домами. Почти все они находятся в ветхом или аварийном состоянии. Они должны включаться – и включаются, - в соответствующие программы по ремонту ветхого жилья. Но попадают в такие программы достаточно случайным образом. И при этом при проектировании и осуществлении таких работ местные власти, принимающие программы, не всегда учитывают особый характер этих зданий-памятников, требующий особый характер работ на них. В связи с этим мы предлагаем внести поправки в соответствующие программы с тем, чтобы, во-первых, в них включались в первую очередь именно объекты культурного наследия, а, во-вторых, при планировании и финансировании работ на таких объектах учитывались их особенности как объектов культурного наследия и выполнялись требования законодательства о защите культурного наследия. Особенно это касается контроля за вопросом, чтобы работы проводились  организациями, имеющими соответствующие лицензии.

В ближайшее время изменяется и порядок финансирования капитального ремонта жилых домов. Основная тяжесть финансирования таких ремонтов перекладывается на жильцов домов. Мы сейчас не будем останавливаться на вопросе, насколько вообще социально справедливым в наших условиях является такое решение. Но учитывая, что затраты на капремонты жилых домов – объектов культурного наследия «в разы» больше ремонтов «обычных» домов, расходы на их капитальный ремонт становятся для большинства людей просто неподъемные. И мы уже получили не одно обращение с вопросом, что же делать. Люди понимают необходимость сохранения своих домов-памятников, понимают необходимость проведения их капитальных ремонтов именно как объектов культурного наследия. Но пишут о невозможности нести полное финансовое бремя затрат на такой ремонт. Наверное, надо тоже внеси поправки в соответствующие законы, предусматривающие возмещения существенной части затрат на капремонты жилых домов-памятников со стороны государства. Это во многих случаях происходит и сейчас. Но как акт доброй воли конкретных муниципальных органов власти. Надо что бы это было обязательным правилом и это правило доведено до сведения людей, проживающих в домах-памятниках.

Думаем, на этом нам пока следует остановиться, хотя, конечно, сказать и предложить можно ещё ой как много.